Discurso del ministro de Administraciones Públicas, Jordi Sevilla, en el Foro de las Ciudades. Celebración en Vitoria de XXV Años de Ayuntamientos Democráticos

Según se ha descrito, en referencia a éstas, cualquier decisión de organizar implica asumir que una organización descansa simultáneamente sobre dos principios que tienen direcciones opuestas: por una parte, la coordinación que aporta visión de conjunto y, por otra, la división del trabajo que fragmenta la organización en compartimentos sectoriales. La dificultad estriba en poder reconstruir lo previamente repartido en una unidad coherente, dado que la división del trabajo, justificada porque la especialización genera eficiencia, centrifuga la organización. Y no podemos abrigar ilusiones de que la contradicción pueda ser eliminada mediante dispositivos técnicos, ya que no hay una teoría científica de la organización, a pesar de que tantas veces se haya tenido esa pretensión voluntarista. La tensión entre la coordinación y la división del trabajo puede ser encauzada, puede ser, digámoslo así, facilitada, pero no eliminada por completo. Por tanto, hemos de acostumbrarnos a vivir con ella, pero es que tenemos, además, que tomar conciencia de que es justamente esa tensión creadora la que mantiene viva la organización. La dinámica del estado autonómico, como la de cualquier organización, refleja esa tensión entre la unidad y la diversidad, que se concreta en el ejercicio de las competencias propias de cada nivel de gobierno. Pero, en este caso, la necesidad de cooperar entre los distintos niveles de gobierno es especialmente taxativa porque los destinatarios de las políticas son, en definitiva, los ciudadanos, y no podemos cargar sobre ellos los costes de coordinación. A partir de esta necesidad básica de cooperación, los tres grandes principios que deben inspirar el funcionamiento del estado autonómico son la lealtad institucional, la solidaridad y la subsidiariedad. El primero, la lealtad institucional, exige que la gestión de los propios intereses tenga en cuenta que cada gobierno dispone de libertad de actuación, pero que todos deben respetar el legítimo ejercicio de la libertad de actuación de los otros gobiernos. Dicho de otra forma, la lealtad institucional obliga a que se consideren las competencias de los otros gobiernos en el desempeño de la competencia propia, con la aplicación del buen juicio político que exige mirar más allá de los límites territoriales. Este principio supone, por tanto, una autolimitación del ejercicio autónomo de los propios poderes. La lealtad institucional se recoge de forma impecable en el artículo 55 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que dice lo siguiente: 'Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativa, la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y de las entidades locales, de otro, deberán, en sus relaciones recíprocas: Por una parte, respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias. Por otra parte, ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados, y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a otras administraciones.' El segundo principio que debe regir el funcionamiento del Estado de las Autonomías es la solidaridad, y surge como expresión de la imposibilidad de coincidencia entre el círculo de intereses de cada instancia y el ámbito de competencias que tiene atribuido, dado que, normalmente, el primero es más extenso que el segundo. La tendencia, casi natural, es que cada nivel de gobierno tienda a ocupar todo el espacio, con una pretensión de competencia universal en su territorio. Sin embargo, esa propensión debe atemperarse con la necesidad de dividir las competencias sobre una determinada materia o sector para que su gestión sea eficiente. Esta inevitable tensión lleva a cada nivel de gobierno a querer intervenir y participar en el ejercicio de las competencias de los otros gobiernos que puedan afectar a los intereses propios de su comunidad. De ahí que resulte fundamental que se establezcan cauces para articular esas aspiraciones de colaboración, que llevan de los intereses particulares de cada quién a los intereses generales de todos. Tal como manda el artículo 138 de la Constitución, otra vertiente de la solidaridad es la necesidad de conseguir el equilibrio entre las partes más fuertes y las más débiles. El Gobierno de la Nación tiene el compromiso firme de garantizar la cohesión territorial de España, de manera que todos los ciudadanos tengan los mismos derechos efectivos y no existan discriminaciones intolerables entre ellos. El tercer principio al que me voy a referir es el de la subsidiariedad, un principio fácil de enunciar y difícil de llevar a la práctica, porque su definición sirve tanto para poner en valor la proximidad como para limitar su importancia. En efecto, la subsidiariedad supone que debe ser la autoridad más cercana la que sea responsable de una competencia, según el artículo 4.3 de la Carta Europea de la Autonomía Local, pero ese argumento puede invocarse unas veces a favor del gobierno local y otras en su contra. Ahora bien, es justamente el principio de subsidiariedad el que nos sirve de referencia para ubicar al gobierno local en el sistema de relaciones intergubernamentales. Los gobiernos locales han de enfrentarse a una paradoja, que consiste en que son los que tienen un mejor conocimiento del medio, dada su cercanía con los problemas, pero no disponen de las competencias y los recursos necesarios para solucionarlos, dado que éstos se hallan en otros niveles de gobierno que, sin embargo, cuentan con menos información para tomar las decisiones. No es ajena a esta realidad la idea de gastos de suplencia, expresión que indica de forma precisa el desajuste entre intereses y competencias. Esta desproporción justifica, por sí sola, que emprendamos una reflexión profunda sobre el régimen local, que deberá incluir una clarificación de las competencias locales, para poder valorar el coste de su ejercicio. Y es que sólo acertaremos en el modelo de financiación si previamente determinamos el nivel competencial. Acertaremos también a ubicar correctamente el gobierno local dentro del estado autonómico si diseñamos los cauces adecuados de colaboración cuando algún interés local se vea afectado. Y acertaremos, en fin, si definimos y aplicamos el principio de subsidiariedad como la presunción universal de competencia, a favor de los municipios, de todo aquello que les afecte. Esta aplicación supone que el nivel de gobierno que quiera plantear excepciones a este principio deberá asumir la carga de la prueba. Para avanzar en el análisis de la realidad actual de la Administración Local en España, y en la aportación de planteamientos que permitan la aplicación de los principios citados, se constituyó el pasado 6 de Septiembre la Comisión para la elaboración del Libro Blanco sobre la Reforma del Gobierno Local en España, comisión integrada por expertos procedentes del Ministerio de Administraciones Públicas, de la Federación Española de Municipios y Provincias, de entidades locales y de la Universidad. Este Libro Blanco debe constituir el marco de reflexión adecuado para la puesta en marcha del proceso de creación de la Ley de Bases del Gobierno y la Administración Local, que se tramitará durante la legislatura. Esta Ley debe abordar todos los aspectos básicos de este nivel de poder territorial, para adaptarlos a las actuales necesidades y expectativas, y para ofrecer un marco adecuado que permita la consolidación de la democracia local y del principio de subsidiariedad en los albores del siglo XXI. Uno de los grandes objetivos del Libro Blanco será el de proponer los instrumentos y procedimientos de cooperación y coordinación adecuados para la conciliación de los intereses supralocales y los locales en la planificación y ejecución de obras, infraestructuras, instalaciones y servicios de interés general, sea cual sea su titularidad. La Comisión deberá entregar el primer borrador de Libro Blanco, con las conclusiones de sus trabajos, a principios de febrero de 2005. Tras un amplio proceso de consulta a las fuerzas políticas parlamentarias, a las asociaciones y federaciones de entidades locales de ámbito nacional y autonómico, a las Comunidades Autónomas y al Consejo de Europa, y tras incorporar las modificaciones oportunas, como consecuencia de las consultas efectuadas, se dispondrá del texto final del Libro Blanco hacia principios de junio de 2005. El Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local, con los documentos en los que se reflejen todas las consultas efectuadas, será remitido a la Comisión de Entidades Locales del Senado, para ser objeto del debate correspondiente. Todo el proceso de creación de este nuevo marco para el desarrollo del Gobierno Local en España se caracterizará por la participación de las instancias implicadas, por el diálogo directo con todos y por la búsqueda del consenso entre las distintas fuerzas políticas. Por otra parte, el desarrollo del principio de cooperación ha constituido una prioridad absoluta y ha marcado de forma decisiva la primera etapa del nuevo gobierno socialista en España. Hemos dedicado mucho tiempo a restablecer diálogos, a tender puentes, a organizar marcos y estructuras que sirvan de sólido cimiento para fortalecer el futuro del estado autonómico en todos sus niveles. En el ámbito de las relaciones entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas, se ha podido constituir en un plazo razonablemente breve la Conferencia de Presidentes. El hecho de celebrar una reunión como ésta debería revestir carácter de absoluta normalidad en un Estado compuesto con el grado de descentralización política que ofrece España. Este gobierno ha sabido dar carta de naturaleza y sentido de normalidad institucional a un acontecimiento que algunos quisieron revestir de polémica, cuando lo único discutible es que no se hubiese materializado hace muchos años. Pero, como casi siempre, es una cuestión de talante y de apertura de criterios. También se ha avanzado sustancialmente en el diseño de un modelo razonable de participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos, y se va a plantear sobre bases de consenso una reforma constitucional que sitúe en la Carta Magna los nombres de nuestro consolidado mapa autonómico y que configure al Senado como la cámara territorial acorde con el modelo de Estado de las Autonomías que hemos desarrollado. Pero, ahora, debemos centrarnos esencialmente en el desarrollo del gobierno local, donde el impulso al principio de cooperación está siendo decisivo. En España, hace falta un marco como la Conferencia Sectorial sobre Asuntos Locales, donde el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades locales tengan un lugar de encuentro para poder avanzar en el desarrollo de la administración local, sobre la base de la negociación, el consenso y la puesta en marcha de acciones concertadas. Si queremos abordar rigurosamente los problemas del gobierno local en España, necesitamos, debido a la distribución de competencias entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, un foro en el que las tres instancias estén presentes. De otro modo, sería imposible afrontar con profundidad muchas de las reformas necesarias, y habría incluso que reformular procesos de diálogo que se han iniciado o que incluso se han consolidado de forma bilateral. Este carácter tripartito es la singularidad que ha de caracterizar a esta Conferencia Sectorial, de próxima constitución tras la reunión de Directores Generales de las Comunidades Autónomas que, con objeto de su preparación, se celebró en septiembre de 2004. Otra importante iniciativa es la Conferencia de Ciudades, que se constituirá en el seno de esta Conferencia Sectorial para Asuntos Locales durante el año 2005 y que estará integrada por representantes del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los municipios denominados de gran población. Esta segunda Conferencia deberá ser el foro adecuado para la cooperación de los tres niveles de poder territorial, con el fin de impulsar el desarrollo de las políticas urbanas en las áreas de nuestro territorio más importantes en términos geográficos y económicos, que exigen especialmente una acción concertada de los poderes públicos. Además, estamos abordando una reforma de la Comisión Nacional de Administración Local, como máximo órgano de cooperación bilateral entre la Administración General del Estado y las Entidades Locales, que permita una presencia más diversificada de los departamentos ministeriales del Gobierno, a fin de poder profundizar en el papel de la Comisión respecto de ciertas materias con gran impacto local, sin perjuicio de las competencias de los órganos sectoriales de cooperación. Según han podido comprobar, la agenda política del Gobierno en materia de cooperación interterritorial es densa, pero también dinámica y articulada, y tiene como punto de partida la asunción plena de la naturaleza política de nuestro intenso proceso de descentralización. El Gobierno entiende, por tanto, que es necesario establecer un marco institucional adecuado para la articulación de las competencias de los diversos niveles de poder territorial, y no sólo para la coherencia de cada política sectorial, sino también para la armoniosa integración de las distintas políticas sectoriales, lo que supone, sin duda, un plus de complejidad, pero que también constituye una manifestación de madurez política e institucional. Las sociedades postindustriales son sociedades especialmente complejas, y si los distintos sectores de la realidad social se entrelazan de forma intrincada e inseparable, también la acción de los distintos poderes públicos debe articularse mediante una concertación adecuada de las distintas políticas públicas que actúan sobre esa complicada y cambiante realidad. En definitiva, la política debe tender a unir, por la vía de la cooperación, lo que la Constitución separa como garantía de un espacio competencial propio de cada nivel de poder territorial. Y la adecuada respuesta a este reto constituye uno de los problemas fundamentales de nuestro estado contemporáneo.